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秦庄子村罢免“村官”案引发的思考

李金铸

秦庄子村位于天津市津南区咸水沽镇，有400多户，1300多人，选民610人，多数村民以种田务农为生。2000年3月该村进行第四届村委会换届选举，依法选举产生了三委制的村委会。

一、罢免风波的缘由

2000年10月，秦庄子村村委会三个成员在没有党员、村民代表协商，更未经村民会议集体讨论通过的情况下，按照区有关会议规划决定，将属于该村集体所有的100亩耕地“卖出”。该村部分村民多次找到村委会，要求村委会将涉及村民利益的“卖”的问题交付村民会议讨论决定，但村委会却置之不理。随后，村民提出罢免要求，罢免村委会全体成员。村委会成员不组织罢免自己的活动，从逻辑上说是可以理解的，于是村民代表依据《天津市村民委会员选举办法》的有关规定，要求咸水沽镇人民政府召开村民会议，依法启动罢免程序，重新选举村委会。但镇政府通过调查认为，部分村民反映不实，秦庄子村委会没有严重违反国家法律，在土地使用权出让中没有从中谋私，不应罢免村委会成员，只有等到现任村委会任期届满再举行新的换届选举。因此，拒绝召开村民会议。

二、农民一纸诉状将镇政府告上法庭

土地是农民最重要的生存基础，村里要出让100亩土地使用权，这对把土地视为命根子的农民来说是头等大事。但村委会干部未经村民同意就这么做了主，村民们不同意，在要求镇政府履行法定职责未果的情况下，秦庄子村163名有选举权的村民，将咸水沽镇政府诉至法院。天津市津南区法院负责了这次民告官行政讼案。

村民们认为，村委会在未经村民同意的情况下，将该村集体所有制的耕地“卖出”，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》，也违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十六条、《天津市村民委员会选举办法》第三十四条规定，村民有要求罢免村委会成员的权利，如果有五分之一有选举权的村民提出罢免村委会成员，要求村委会召开村民会议，村委会应在接到罢免要求后的30日内召开村民会议，投票表决；村委会拒绝召开村民会议，其所属乡镇人民政府可以召开村民会议投票表决。而咸水沽镇政府一方认为，其所属乡镇人民政府可以召开村民会议投票表决。另外，镇政府强调经过他们调查，村民罢免村委会成员并不代表该村全体民意，而该村村委会还没有达到被罢免下台的地步。镇政府已口头给予村民如上答复。

关于“可以”含义的争议成为双方争论的焦点。村民们委托的律师认为“可以”并不是随意，具有选择性，而是要求镇政府必须履行，否则就与《中华人民共和国村民委员会组织法》第十六条发生冲突，无法保证村民的权利。就此，律师还曾向天津市人大法工委去函，要求对《天津市村民委员会选举办法》第三十四条的“可以”二字给予解释性答复。市人大法工委的同志认为：这是法律执行中的问题，把信函转到了市民政局。市民政局不可能对法律作出解释，因此，“可以”二字始终没有得到合法的解释。

津南区法院没有依据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《天津市村民委员会选举办法》作出裁定，而是认定秦庄子村163位村民的诉讼请求不属于行政诉讼法受案范围。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条（一）项之规定，驳回起诉。秦庄子村163位村民不服，上诉至天津市第二中级人民法院，被天津市第二中级人民法院以同样的依据驳回。

在这种情况下，原村委会干部已无法开展工作，天津市民政局、津南区民政局做了大量协调工作后，秦庄子村原任三位村干部先后辞职，2002年4月秦庄子村选举产生了新的村委会，秦庄子村生产、生活恢复正常。土地最终没有出让。

三、由秦庄子村罢免案引发的思考

            1.         从体制上乡政与村治尚缺合理衔接。乡政、村治是两种迥然不同的社会治理范畴。作为民选的村委会，首先要对全体村民负责。村委会选举制度的确立，使村委会向村民负责已经有了保障，“你不向村民负责我们就罢免你”。其次，才是协助基层政府完成上级布置的各项工作。作为目前还基本上是任命的乡镇组织，主要是向上一级党委和政府负责。你不完成上级领导就可撤换你。因此，双方在衔接上出现困难。在我国这样一个欠发达的国家，中央权威绝对是必要的，上级政府布置的任务，乡镇政府必须无条件完成。但遇到对上级的服从是以损害村民利益为代价时，农村社会的稳定就遇到挑战。秦庄子村的案例就很说明问题，在不改变目前行政体制的情况下，应尽快制定《乡镇政府与村委会关系法》，用法律的形式使乡镇政府与村委会的关系做出合理的衔接。而目前运用的“指导”二字极不明确，因而造成许多纠缠和差误。

            2.         立法部门对司法实践中遇到的问题应及时作出反映。在一个人治社会向法治社会转变期间，司法实践活动无疑是丰富多彩的，这就呼唤我们的立法部门、司法部门对实践中的问题要及时地、负责地作出回答。秦庄子罢免案中的“可以”二字，双方做出不同的理解，已经是很明显的例子。按照选择性的理解，那么乡镇政府永远有权不召集村民会议，村民的民主权利永远不能实现。这样一来法律的有关规定不就成了一句空话，农民群众还怎么相信法律。不要忘记，公众对法律的信任度是社会的安全底线之一。

            3.         村民自治的法律制度应完全纳入司法保障范围。从某种意义上说，村民自治制度是用以调整农村社会关系的法律制度。毫无疑问，农村社会关系是复杂的，各种矛盾有时是很激烈的。乡镇政府、村委会、农民群众在产生具体矛盾时，最有效的办法应该是寻求司法机关的支持，这是体现法治精神的办法。令人遗憾的是，村民自治并没有完全纳入司法调节的范围之内，许多地方司法部门都不愿受理有关村民自治的申诉，《中华人民共和国村民委员会组织法》还不能作为各级法院裁定的依据。这方面需要国家和省市二个层面在立法活动中予以关注。

作者：天津市民政局